Legge “Gelmini” 1/09

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180

Nell'autunno 2008, dopo l’approvazione della legge 133 e la conseguente sollevazione del movimento studentesco, il Governo Berlusconi si affretta ad emanare il Decreto legge 180/08 sull’università, un provvedimento legislativo che nelle intenzioni dichiarate mira all'eliminazione degli sprechi e alla valutazione delle università in base al merito. Ma in cosa consiste veramente questo provvedimento?

Tutto inizia il 6 novembre: il Consiglio dei Ministri approva il decreto-legge 180/08 contenente “disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca". Comincia quindi l'iter legislativo: passaggio al senato, successive modifiche ed infine l'ultimo passaggio alla camera, dove per questioni di scadenza dei termini è stata posta la fiducia. Attuare questo tipo di strategia aiuta il decreto a passare con maggiore velocità, eliminando le possibilità di efficacia ed utilità del dibattito parlamentare.

Il 9 gennaio 2009 il decreto è stato convertito nella legge 1/09.

Quali sono i contenuti di questa nuova legge e cosa comporteranno in concreto per le università?

1) Suddivisione degli atenei in “virtuosi” e “non virtuosi”.

La norma dovrebbe porre "un freno alle gestioni finanziarie non adeguate", premiando le università più responsabili. Gli atenei cosiddetti “non virtuosi” sono quelli che hanno utilizzato nell’ultimo anno più del 90% dell’FFO¹ per le spese di personale (spese che costituiscono l'esborso principale degli atenei) cioè per coprire gli stipendi dei docenti e degli impiegati amministrativi. Non si tratta quindi di atenei dai conti in rosso, ovvero indebitati, come è stato divulgato da molti giornali. Per questi atenei (tra i quali è compresa l’Università di Trieste) è previsto il blocco dell’assunzione di nuovi ricercatori e docenti, il che si tradurrà nell’impossibilità di sostituire i numerosi professori che stanno andando in pensione con pesantissime ripercussioni sulla didattica. Un gran numero di docenti e ricercatori fu infatti assunto con la grande sanatoria² del 1981 e quindi si sta per verificare il loro pensionamento collettivo, con conseguente drastico assottigliamento delle fila dei docenti universitari italiani.

La legge 1/09 (ex d.l. 180/08) allenta il blocco sul reclutamento stabilito dalla L. 133/08, ma solo per gli atenei cosiddetti “virtuosi”, cioè quelli che spendono meno del 90% del loro finanziamento pubblico per il personale. Solo per queste università il turn-over passa dal 20 al 50%. Ciò significa che questi Atenei possono assumere nuovo personale, provvedendo al necessario ricambio generazionale dei docenti, ma soltanto nella misura in cui la spesa complessiva per i nuovi stipendi corrisponda alla metà di quella attualmente corrisposta per gli stipendi del personale in uscita. La legge specifica inoltre che il 60% delle nuove assunzioni deve essere riservato ai ricercatori (per i quali sono previste retribuzioni più basse rispetto ai docenti). Gli atenei “virtuosi” ottengono quindi da questa legge soltanto un minimo beneficio, mentre a livello strutturale la situazione permane estremamente lesiva, dal momento che il taglio dei finanziamenti pubblici rimane quello previsto dalla legge133/08 (1441,5 milioni di euro in 5 anni): si tratta di una riduzione economica di tale gravità da comportare in breve tempo il degrado dello status per tutti gli atenei da “virtuosi” a “non virtuosi”, esponendo quindi rapidamente anche gli attuali “virtuosi” a tutte le conseguenze che la condizione di “non virtuosi” comporta.

Per quanto riguarda gli atenei “meritevoli” che dovrebbero ricevere più fondi, il testo di legge stabilisce che una quota dell’FFO e del Fondo straordinario, a partire dal 2009 venga ripartita prendendo in considerazione:

“[…]qualità dell'offerta formativa, risultati dei processi formativi; qualità della ricerca scientifica; qualità, efficacia ed efficienza delle sedi didattiche.”

Si riferisce quindi ad una semplice ripartizione delle risorse già previste: non si tratta cioè di 500 milioni aggiuntivi – come è stato dichiarato da alcuni giornali –ma dei consueti fondi ministeriali, che verranno semplicemente distribuiti secondo i nuovi criteri che il governo Berlusconi intende stabilire. Le modalità di questa ripartizione sono infatti state rimandate ad un decreto successivo, che si dovrebbe basare sulla valutazioni di CNVSU³ e CIVR⁴.

Per garantire maggior trasparenza i rettori dovranno presentare con periodicità annuale al consiglio di amministrazione e al senato accademico un'apposita relazione concernente “i risultati delle attività di ricerca, di formazione e di trasferimento tecnologico nonché i finanziamenti ottenuti da soggetti pubblici e privati”.

2) Misure “anti-baroni”

La definizione del termine “barone” è controversa. Il termine era nato tradizionalmente per indicare il potere autoritario che esercitava chi ricopriva le più elevate posizioni della carriera accademica, notoriamente i titolari di una cattedra universitaria. La modalità di diffusione del potere nelle università italiane infatti si basa più sul singolo tenutario di cattedra che sugli organismi collegiali che dovrebbero garantire le assegnazioni dei posti in base al merito e alla competenza.

I cosiddetti “baroni” non si occupano integralmente delle attività di didattica⁵, ma delegano il lavoro ai propri “assistenti”, per potersi concentrare maggiormente su occupazioni professionali ben più lucrative e spesso dedicandosi alla carriera politica, sfruttando la loro posizione privilegiata. La cerchia dei baroni, infatti, conta una larga rappresentanza in Parlamento, dove difende i privilegi del corpo docente, mentre consente sul sistema universitario interventi legislativi solamente parziali, ostacolando consistenti riforme strutturali, e garantendo infine la stabilità della propria posizione ed il proprio tornaconto. Il tutto a discapito di un interesse vivo nei confronti della ricerca scientifica e della trasmissione del sapere, dell'ente università nella sua interezza. Questo potere, anche se attenuato dai processi di massificazione e di democratizzazione realizzatisi nelle università a partire dagli anni ‘70, risulta tutt’oggi presente. Nei casi più estremi può dare origine ad episodi di corruzione, sistemi di privilegi immeritati, clientelismo, nepotismo e scambi di favori, soprattutto laddove si verifichino ingerenze del potere politico ed economico⁶.

Questa può essere una visione generale del termine e della figura di “barone”, di per sé non univoca ma complessa e molteplice.

Le cosiddette misure “anti-baroni” proposte dal governo riguardano la modifica della composizione delle commissioni per il reclutamento dei ricercatori e per il passaggio dei professori dalla carica di associato a quella di ordinario. Il reclutamento avviene tramite un concorso indetto attraverso la pubblicazione di un bando, cioè un documento ufficiale che stabilisce i criteri e le norme per concorrere all'assunzione.

Le commissioni per la valutazione ai fini del passaggio da professore associato ad ordinario saranno costituite da un componente d’Ateneo e da altri quattro membri sorteggiati da una lista nazionale di appartenenti al settore disciplinare oggetto del bando. Da questa lista verranno esclusi i docenti afferenti all’università che ha richiesto il bando. Quanto al reclutamento di nuovi ricercatori le commissioni saranno formate da un componente d’Ateneo e da altri due membri esterni sorteggiati da una lista nazionale. La valutazione ai fini del reclutamento dei ricercatori si svolgerà soltanto sui titoli e le pubblicazioni prodotte.

Le norme introducono qualche elemento di maggiore trasparenza nelle procedure, ma comportano l’effetto di un ulteriore slittamento dei tempi delle valutazioni. Inoltre le commissioni sono composte tutte e soltanto da professori ordinari, comprese quelle per l’accesso dei ricercatori, escludendo così le altre fasce, e quindi rafforzando – anziché indebolire - le prerogative dei baroni.

Con un emendamento è stato inoltre cancellato il limite del 10% all’assunzione di professori per chiamata diretta, senza concorso: le università possono così procedere alla copertura di posti di professore ordinario, associato e di ricercatore bypassando le commissioni ora previste senza alcun limite.

L’università può proporre per chiamata diretta:

Sarà il Ministro dell'istruzione a concedere o rifiutare il nulla osta alla nomina, previo parere del CUN⁷ o di una commissione nominata dal Consiglio stesso.

Evidentemente le nomine a professore e a ricercatore si svolgeranno quindi secondo il principio di trasparenza solo per coloro che non hanno le giuste conoscenze. Si tratta pertanto di un modo per favorire ulteriormente la casta dei “baroni” e non per combatterne gli abusi di potere.

3) Fondi per gli studenti

Sono stati stanziati 65 milioni di euro per alloggi e residenze e 135 milioni di euro per le borse di studio. Questi fondi dovrebbero permettere a tutti gli studenti dichiarati “aventi diritto” di godere effettivamente di una borsa di studio, il che risolverebbe il problema del nutrito numero di studenti dichiarati ufficialmente idonei ma di fatto non assegnatari di alcuna borsa di studio, a causa dell’esiguità dei finanziamenti stanziati dalle istituzioni a questo scopo. Si tratterebbe di un fatto sicuramente positivo se fosse un finanziamento sistematico, ma essendo un provvedimento previsto soltanto per l'anno accademico 2009, il problema si riproporrà negli anni successivi. A cosa serve questo provvedimento?

4) Provvedimenti “anti-fannulloni”

Dal 2009 dovrà essere redatta con periodicità annuale un’anagrafe nazionale nominativa dei professori ordinari e associati e dei ricercatori, contenente per ciascuno l'elenco delle pubblicazioni scientifiche prodotte. Ad un decreto successivo sono demandate le modalità e i criteri per la costituzione di questa anagrafe.

Professori che nel biennio precedente non abbiano effettuato pubblicazioni scientifiche si vedranno dimezzati gli scatti biennali, cioè gli aumenti stipendiali previsti ogni due anni per la categoria, mentre professori e ricercatori che nel precedente triennio non abbiano effettuato pubblicazioni scientifiche non parteciperanno alle commissioni per il reclutamento.

Anche i criteri in base ai quali verrà definito il carattere scientifico delle pubblicazioni sono demandati ad un ulteriore decreto del Ministero dell'istruzione, su proposta del CUN e una volta consultato il CIVR.

Note:

1 Fondo di Finanziamento Ordinario, cioè la quota di finanziamento erogato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca alle singole università per lo svolgimento delle loro regolari attività.

2 La “grande sanatoria” del 1981, è stata un’imponente manovra di stabilizzazione, che con un concorso riservato, ovvero non un concorso di selezione tra diversi candidati ma "ope legis” cioè per legge – ha promosso al rango di professori tutti coloro che a vario titolo erano precari nelle università. Ciò avvenne in seguito al passaggio da un’università di élite a un’università di massa, iniziato negli anni ’60 attraverso una progressiva politica di apertura dell'accesso all'università agli studenti provenienti dalle scuole tecniche (democratizzazione della popolazione studentesca), con una conseguente crescita esponenziale del numero degli iscritti (dai 231.000 iscritti del 1950 a oltre un milione nel 1980). Di contro si aprì un massiccio e disorganico reclutamento di 'precari', che, sotto la spinta della necessità, finirono per assolvere compiti di docenza. Il reclutamento di personale non strutturato innescò inevitabilmente un processo di stabilizzazione, che talvolta si realizzò al di fuori di effettive verifiche delle reali capacità professionali e individuali. In particolare il numero dei docenti italiani lievitò sensibilmente. Uno dei precari che godette della sanatoria è l’attuale ministro per la Pubblica Amministrazione Renato Brunetta.

3 Comitato Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario, è un organo istituzionale del Ministero dell’Università e della Ricerca che ha il compito di individuare i criteri per la valutazione delle attività didattiche e formative delle università e di operare una periodica valutazione delle performance delle singole università.

4 Comitato di Indirizzo per la Valutazione della Ricerca, è un organismo di nomina governativa che ha il compito di determinare i criteri generali per la valutazione della ricerca e attuarli.

5 La legge 311 del 18 marzo 1958 ha, in primo luogo, garantito la "libertà d'insegnamento e di ricerca scientifica", in secondo luogo, ha posto per i professori l'obbligo (non sanzionato e quindi largamente disatteso) "ad impartire le lezioni settimanali in non meno di tre giorni distinti", ma senza fissare un impegno di tempo minimo per la didattica, e anzi prevedendo la possibilità di un ulteriore incarico retribuito al di fuori dell’insegnamento.

6 I ‘baroni’, infatti, sono spesso impegnati in occupazioni più lucrative, ad esempio svolgono la libera professione – che consente loro di articolare una fitta rete di rapporti e conoscenze – ma anche l’attività politica. E’ emersa così, già dagli inizi degli anni '60, una situazione di privilegio della corporazione dei professori giustificata con un continuo ricorso alla libertà e dell'autonomia della docenza e della ricerca universitaria.

7 Consiglio universitario nazionale, è organo elettivo di rappresentanza del sistema universitario, che comprende personale docente e non, rettori e studenti, con il compito di formulare pareri e proposte al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, relativamente a programmazione universitaria, utilizzazione del FFO, regolamenti didattici e decreti ministeriali.

Fonti:

Mozione del CUN:
http://www.cun.it/Documenti/Delibere/2008/mo_2008_12_04.pdf

Commento della flc cgil sulle modifiche approvate in senato al decreto 180:
http://www.flcgil.it/notizie/news/2008/dicembre/il_testo_del_decreto_180_2008_approvato_dal_senato_e_il_nostro_commento

Testo della legge:
http://www.camera.it/parlam/leggi/elelenum.htm

Testo del decreto:
http://www.senato.it/parlam/leggi/decreti/08180d.htm

Commento della flc cgil sulle modifiche approvate in senato al decreto 180:
http://www.flcgil.it/notizie/news/2008/dicembre/il_testo_del_decreto_180_2008_approvato_dal_senato_e_il_nostro_commento

Comunicazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri:
http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/dettaglio.asp?d=40920

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